«Το ΕΣΠΑ και το Εθνικό Σχέδιο Ανάκαμψης: Στόχοι - Επιτεύγματα - Προκλήσεις»

Παρ, 22/11/2024 - 09:29
Μουσουρούλης Κωστής

Η τοποθέτηση του πρώην υπουργού και Βουλευτή σε ημερίδα που συνδιοργάνωσαν το Αθηναϊκού - Μακεδονικού Πρακτορείου Ειδήσεων και του Hellenic Foundation for European & Foreign Policy (ELIAMEP) Ελληνικό Ίδρυμα Ευρωπαϊκής και Εξωτερικής Πολιτικής (ΕΛΙΑΜΕΠ) με θέμα: «Το ΕΣΠΑ και το Εθνικό Σχέδιο Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας: Στόχοι - Επιτεύγματα - Προκλήσεις». 

 

Κρίνουμε δύο μηχανισμούς πολιτικής που προσαρμόζονται διαρκώς στις εκάστοτε συνθήκες. Ο ένας επιδιώκει τη συνοχή της Ευρώπης σε βάθος χρόνου, μέσα από την ισόρροπη και αυτόνομη ανάπτυξη κάθε περιοχής, και ο άλλος την άμεση ανάκαμψη της οικονομίας και τον μετασχηματισμό της με μεταρρυθμίσεις σε εθνικό επίπεδο. Η πολιτική συνοχής, ήδη από το 1ο ΕΣΠΑ, μετατοπίστηκε από τις παραδοσιακές υποδομές στην ενίσχυση της κοινωνικής συνοχής, των δεξιοτήτων και της πράσινης μετάβασης. Η ανταγωνιστικότητα παρέμεινε ως προτεραιότητα, όπως και η διάθεση πόρων όπου χρειάζονται περισσότερο, αν και αυτό ανατρέπεται κατά την εθνική κατανομή τους. Στο τρέχον ΕΣΠΑ οι πόροι συγκεντρώθηκαν σε λίγους στόχους, ενώ το βάρος έπεσε στις έκτακτες ανάγκες, κάτι που απέτρεψε τη συρρίκνωση της ανάπτυξης, αλλά απομάκρυνε την πολιτική από τους αρχικούς της στόχους. Το Ταμείο Ανάκαμψης είναι πιο άμεσα συνδεδεμένο με την εφαρμογή μεταρρυθμίσεων, τις οποίες ουσιαστικά καθοδηγεί, ενώ η πολιτική συνοχής λειτουργεί ως μοχλός πίεσης για την υλοποίησή τους.

 

Και οι δυο μηχανισμοί επενδύουν σε ίδιους ή παρεμφερείς τομείς και συνδέονται στενά με το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο -όπου αξιολογείται η ευθυγράμμιση των εθνικών επιδόσεων με τις κατευθύνσεις της ΕΕ για τη βιώσιμη ανάπτυξη, την ανταγωνιστικότητα και την κοινωνική συνοχή. Να σημειώσω εδώ ότι o Enrico Letta στη γνωστή έκθεσή του πρότεινε την ενσωμάτωση στο Εξάμηνο εδαφικών δεδομένων. Οι δύο μηχανισμοί διαφέρουν κυρίως στην προέλευση των πόρων -στον έναν έρχονται από τον προϋπολογισμό και στον άλλο από κοινό δανεισμό, στον υπολογισμό του εθνικού μεριδίου -στον ένα βασίζεται σε δεδομένα περιφέρειας και στον άλλο σε κριτήρια σε εθνικό επίπεδο, και στη διαχείριση -στον ένα είναι επιμερισμένη και στον άλλον κεντρική υπό αυστηρό χρονοδιάγραμμα και όρους.

 

Η ενδιάμεση αξιολόγηση του Ταμείου Ανάκαμψης ανέδειξε προβλήματα όπως η δυσκολία εφαρμογής έως το 2026, οι επικαλύψεις με το ΕΣΠΑ, ο κίνδυνος αδιαφάνειας, ο κίνδυνος υπονόμευσης της συνοχής λόγω συγκέντρωσης των πόρων στις ανεπτυγμένες περιοχές, οι οποίες διαθέτουν πλεονέκτημα σε κρίσιμους τομείς, και θα προσέθετα και τον κίνδυνο μεταφοράς πόρων από το ΕΣΠΑ στο Ταμείο Ανάκαμψης με ενδιάμεση στάση σε έκτακτους μηχανισμούς. Αυτό έχει ήδη γίνει με το REPowerEU που εγκρίθηκε για την αντιμετώπιση της ενεργειακής κρίσης μετά τη ρωσική εισβολή στην Ουκρανία.

 

Ως προς το μέλλον της πολιτικής συνοχής, η Επιτροπή και τα κράτη-μέλη συμφωνούν στην ανάγκη οι πόροι να είναι επαρκείς, στις προτεραιότητες, στον επιμερισμό της διαχείρισης, στην ευελιξία και την απλούστευση, στην τοπική προσαρμογή, δηλαδή στην εδαφική προσέγγιση κ.λπ. Επιπλέον, οι αρμόδιοι υπουργοί συμφωνούν ότι η πολιτική θα πρέπει να επικεντρώνεται στις περιοχές που είναι αδύναμες, ή βρίσκονται σε μετάβαση ή έχουν σοβαρά φυσικά ή δημογραφικά μειονεκτήματα, αλλά και να προσαρμόζεται στις αναδυόμενες προκλήσεις και σε έκτακτα γεγονότα, χωρίς να χάνει τον μακροπρόθεσμο προσανατολισμό της.

 

Στο τραπέζι πέφτουν διάφορες προτάσεις όπως η διατήρηση της αυτοτέλειας των δυο μηχανισμών, η αμοιβαία ενίσχυση και συνεργασία, η θέσπιση κοινών κανόνων και διαδικασιών ή ακόμα και η συγχώνευση τους - ποιος μηχανισμός θα εισχωρήσει περισσότερο στον άλλο; Η ουσία είναι ότι οι δύο μηχανισμοί συνδέονται και ζητείται τρόπος επωφελούς συνεργασίας. Για παράδειγμα, ακούγεται ότι οι αυστηροί όροι επιταχύνουν την εφαρμογή, τα κοινά εργαλεία ενισχύουν τις συνέργειες, η εταιρική σχέση διασφαλίζει δικαιότερη κατανομή των πόρων. Όμως ο κύριος όγκος του παγόβουνου κάτω και από τους δυο μηχανισμούς είναι η ικανότητα παραγωγής των έργων. Αν δεν αντιμετωπιστεί αυτή η «υποβρύχια» πραγματικότητα, η κορυφή κινδυνεύει να καταρρεύσει, ανεξάρτητα από συνεργασίες. Στο τραπέζι έπεσε και η επανάληψη του αμοιβαίου δανεισμού είτε για την άμυνα, είτε για την πράσινη μετάβαση, όπως πρότεινε και ο Letta στην έκθεσή του, ή και η παράταση του Ταμείου Ανάκαμψης. Τα δημοσιονομικά «σφιχτά» κράτη το απορρίπτουν και επισημαίνουν την ανάγκη εξυπηρέτησης του υφιστάμενου χρέους, τονίζουν την περιορισμένη ικανότητα απορρόφησης των πόρων και τις καθυστερήσεις λόγω της υπερφόρτωσης των δημοσίων διοικήσεων από τους δυο μηχανισμούς, προτάσσουν τη μείωση των ελλειμμάτων και τη συγκράτηση των δημοσίων δαπανών και πιέζουν για τον περιορισμό των πόρων και την κατεύθυνση τους στην αντιμετώπιση των προκλήσεων, με κίνδυνο παραδοσιακές πολιτικές, όπως η πολιτική συνοχής, είτε να εθνικοποιηθούν ή να υπο-χρηματοδοτηθούν και να ατονήσουν.

 

Τα κράτη συνοχής ζητούν πρόσθετους πόρους και πιο ευέλικτη διαχείριση, ενώ φοβούνται την αύξηση των δικαιούχων λόγω διεύρυνσης. Για την ομαλή ενσωμάτωση των νέων μελών ο Letta πρότεινε ένα μηχανισμό αλληλεγγύης χωρίς να διευκρινίσει αν θα χρηματοδοτηθεί από τους πόρους συνοχής. Επιπλέον πόρους ζητούν κράτη που πιέζονται από το μεταναστευτικό ή γειτνιάζουν με τη Ρωσία. Άλλα κράτη-μέλη ζητούν νέους μηχανισμούς για την αντιμετώπιση φυσικών καταστροφών αλλά όχι σε βάρος της συνοχής. Αρκετά κράτη αντιτίθενται στην φορολόγηση των εισαγόμενων προϊόντων με υψηλό ανθρακικό αποτύπωμα, η οποία προτάθηκε για να αποτραπεί η «διαρροή άνθρακα», δηλαδή η μεταφορά της παραγωγής σε τρίτες χώρες. Οι βιομήχανοι ανησυχούν ότι αυτό θα αυξήσει τις τιμές των πρώτων υλών, ενώ οι εισαγωγές ενδέχεται να συνοδεύονται από αμφιλεγόμενα πιστοποιητικά.

 

Στα δικά μας τώρα. Το διαρκές πήγαινε-έλα μεταξύ δημοσιονομικής εκτροπής και σταθεροποίησης αναδεικνύει τη σημασία των διαρθρωτικών μεταρρυθμίσεων και της δημοσιονομικής σταθερότητας, κάτι που γίνεται σήμερα και αναγνωρίζεται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Παρά τη συμβολή του μηχανισμού ανάκαμψης στον οικονομικό μετασχηματισμό, η οικονομία μας εξακολουθεί να αντιμετωπίζει προβλήματα παραγωγικότητας, αξιοποίησης των τεχνολογιών, οικονομικής διαφοροποίησης και διοικητικής ικανότητας. Αν το θέμα μας ήταν μόνο η συνεχής ροή κεφαλαίων, τα προβλήματα αυτά θα είχαν λυθεί. Το τρέχον ΕΣΠΑ και το Ταμείο Ανάκαμψης κατένειμαν στη χώρα μας 39 δισ. επιχορηγήσεων και 18 δισ. δανείων για έναν συνδυασμό επενδύσεων που έχουν την ίδια στρατηγική κατεύθυνση, παραπλήσιους στόχους και προτεραιότητες ίδιας σχεδόν οικονομικής βαρύτητας. Η συμπληρωματικότητα αυτή επιβάλλει καλύτερο διαχωρισμό των δυο εργαλείων με κριτήρια όπως: η διάρκεια, το είδος, η γεωγραφική και τομεακή διάσταση των επενδύσεων ώστε να βελτιωθεί η συνέργεια και να μεγιστοποιηθεί ο αντίκτυπός τους. Άλλοι λόγοι επιβάλλουν τη θέσπιση αυστηρών αξιολογήσεων της βιωσιμότητας των έργων, με έμφαση στο μελλοντικό κόστος λειτουργίας και συντήρησής τους.

 

Ο συμβιβασμός για το μέλλον των δυο μηχανισμών δεν θα είναι εύκολος. Η χαμηλή πτήση της οικονομικής ανάπτυξης, η ανάγκη εξεύρεσης νέων πόρων, οι κοινές προκλήσεις αλλά οι διαφορετικές προτεραιότητες δημιουργούν ένα βαρύ διαπραγματευτικό περιβάλλον. Αλλά και οι διεθνείς εξελίξεις δεν είναι ενθαρρυντικές. Πρακτικά, όσο η Αμερική αλλάζει εμπορικό, κλιματικό και αμυντικό δόγμα και η Κίνα συντηρεί την ανάπτυξη και τον αθέμιτο ανταγωνισμό εκδίδοντας ομόλογα, η Ευρώπη διαβάζει εκθέσεις και παλινδρομεί ανάμεσα στις δημοσιονομικές πιέσεις,  στις συνέπειες των προκλήσεων και στους φιλόδοξους στόχους οι οποίοι απαιτούν ταχύτητα αποφάσεων και μεγάλες επενδύσεις. Είναι πάντως σημαντικό ότι για πρώτη φορά η πολιτική συνοχής εμπίπτει σε χαρτοφυλάκιο εκτελεστικού αντιπροέδρου.

 

Οι πολιτικές κατευθύνσεις της νέας Ευρωπαϊκής Επιτροπής περιλαμβάνουν μεταρρυθμίσεις και επενδύσεις σε στρατηγικές τεχνολογίες, στη βιομηχανία και στο ανθρώπινο κεφάλαιο, και μια νέα «ευρωπαϊκή στρατηγική ευημερίας» με προτεραιότητες που είτε μοιάζουν αντικρουόμενες, όπως η ταχύτερη πράσινη μετάβαση και η μείωση της ενεργειακής εξάρτησης και των τιμών, είτε απαιτούν πρόσθετους πόρους, για την Αμυντική Ένωση και την ενίσχυση του κοινωνικού κράτους, είτε επιβάλλουν ριζικές αλλαγές της Ενιαίας Αγοράς. Μια δύσκολη άσκηση, εάν ληφθούν υπόψη ζητήματα που ανέδειξε ο Letta στην έκθεσή του, όπως οι διαφορετικές δημοσιονομικές δυνατότητες των κρατών-μελών, η πολυπλοκότητα και ο κατακερματισμός των εθνικών νομικών συστημάτων και η ασυνεννοησία ως προς την ανταγωνιστικότητα. Για την ανταγωνιστικότητα, ο Mario Draghi, στη δική του έκθεση, ανέδειξε την εξασθένιση στην παραγωγικότητα, το κατά κεφαλή εισόδημα και την τεχνολογία, ζήτησε τη ριζική αλλαγή πολιτικής και του τρόπου διαχείρισης των κρίσεων και πρότεινε ένα ευέλικτο πλαίσιο ανταγωνισμού και επενδύσεις ύψους 800 δισ. ευρώ το χρόνο με αμοιβαιοποίηση νέου χρέους, θέτοντας το τρίλημμα: «ή διάλυση, ή παράλυση ή ολοκλήρωση». Συμπερασματικά, θα χρειαστεί μια συναστρία πολλών παραγόντων για την εξισορρόπηση συμφερόντων μέσω σκληρών διαπραγματεύσεων, δεδομένου ότι χωρίς ομοφωνία δεν θα υπάρξει συμφωνία.

 

Θα ήθελα να καταθέσω με μια πρόταση. Όπως γνωρίζετε, κατά την κατανομή στα κράτη-μέλη των πόρων συνοχής 2021-2027, πέραν του ΑΕΠ χρησιμοποιήθηκαν και νέοι δείκτες όπως η ανεργία των νέων και η κλιματική αλλαγή. Η Ελλάδα πρέπει να προτείνει τον εμπλουτισμό των δεικτών ώστε να διασφαλίσει ένα ελάχιστο ύψος επενδύσεων, όπως πρότεινε και ο Draghi, αλλά και να αποσπάσει μεγαλύτερο μερίδιο από μια μικρότερη πίτα. Τα κριτήρια που προτείνω, τα οποία ασφαλώς και θα συνδέονται με μεταρρυθμίσεις, είναι: το επίπεδο των επενδύσεων ως ποσοστό του ΑΕΠ, η κλαδική εξάρτηση, το ύψος του δημοσίου χρέους, το ύψος των μισθών, το ύψος των δαπανών του ασφαλιστικού, οι περιφερειακές ανισότητες και η κατάσταση των εγχώριων κεφαλαιαγορών. Ας δούμε για παράδειγμα το κριτήριο της κλαδικής εξάρτησης. Εν προκειμένω τον τουρισμό και τις κατασκευές. Για να ανακάμψουν οι τομείς αυτοί χρειάστηκαν επιπλέον πόροι, οι οποίοι αφαιρέθηκαν από άλλους τομείς σε βάρος του στόχου της παραγωγικής διαφοροποίησης.

 

Η Ευρώπη έχει μπροστά της τις τρεις επιλογές Draghi για το μέλλον: διάλυση, παράλυση ή ολοκλήρωση. Η ενότητα και η αποφασιστικότητα θα καθορίσουν την όποια πορεία της. Θέλω να είμαι αισιόδοξος, αφού και η ιστορία έχει δείξει ότι με αυτά τα δυο στοιχεία η Ευρώπη μπορεί να ξεπεράσει κάθε εμπόδιο και να γράψει ένα νέο κεφάλαιο ανάπτυξης και συνοχής. Στο πλαίσιο αυτό, η Ελλάδα, με συνεργασία και σωστές επιλογές, μπορεί να αξιοποιεί κάθε ευκαιρία για να ενισχύει τη μακροπρόθεσμη προοπτική της, με λιγότερες ανισότητες και περισσότερη συνοχή.

 

Άλλες απόψεις: Του Κωστή Μουσουρούλη